交通運輸部公路科學研究院公路交通發展研究中心主任 虞明遠

　　收費還是收稅 兩種不同的政策選擇

　　上沒有真正意義上的免費公路，因為公路建設和維護都需要花費大量的資金。縱觀公路發展籌資來源，主要有兩種形式，一種是收費，資金來自 過路費；另一種是征稅，資金來自專項稅收或一般稅收。“收費”體現了“用路者付費”原則，相對公平，而“征稅”則需要由全體納稅人共同承擔稅負。實踐證 明，僅憑稅收來維持一個國家的公路基礎設施是很困難的。

　　上沒有真正意義上的免費公路，因為公路建設和維護都需要花費大量的資金。縱觀公路發展籌資來源，主要有兩種形式：

　　一種是收費，資金來自過路費。

　　在亞洲，中國、日本和韓國均依靠收費公路政策建設全國高速公路網絡。截至2014年年底，中國公路總里程達到446.39萬公里，收費公路總計 16.26萬公里，其中高速公路10.67萬公里。截至2009年，日本公路總里程約120萬公里，收費公路總計9507公里，其中高速公路9267公 里。

　　意大利、法國和西班牙是歐盟典型的依靠收費公路政策建成高速公路的國家。2008年，三國收費公路分別達到了5694公里、8522公里和 3335公里，占到歐洲收費公路總里程的41.88%，其中法國收費高速公路里程在歐洲多且價格昂貴。另外，德國擁有高速公路12678公里，德國在繼 針對12噸以上的大型卡車實行收費以后，2015年5月德國聯邦參議院批準了高速公路收費法案，自此意味著德國高速公路迎來全面收費時代，德國的高速公路 今后將對國內外的轎車車主收取通行費。

　　另一種是征稅，資金來自專項稅收或一般稅收。

　　美國主要以財政、政府主導的模式建設公路基礎設施網絡。建設資金來源主要有三種，包括公路稅收、發行債券和公路收費。公路稅收是美國公路建 設的主要資金來源，約占公路建設資金的70%，其他兩項分別占20%和10%左右。美國1956年通過的《聯邦資助公路法》和《公路稅收法》決定征收各種 公路交通稅（包括汽車燃油稅、輪胎稅、卡車購置稅和重型車輛使用稅），建立公路信托基金。鑒于美國公路網已經基本完善，目前公路信托基金60%以上都用于 公路養護。

　　“收費”體現了“用路者付費”原則，相對公平，而“征稅”則需要由全體納稅人共同承擔稅負。

　　“誰用路、誰付費”，能夠有效解決不同用路群體的公平合理負擔問題，避免不使用高速公路的公眾分擔高速公路的建設和養護運營管理成本；“征稅” 則需要全部納稅人共同承擔高速公路的發展資金，對于中國大多數生活在城市內很少使用公路的人來講，并不公平。此外，收費也有利于政府將高速公路發展節約的 資金用于非收費公路發展，更好地為公眾提供均等化的普遍服務。法國主要特許經營公司之一的APRR（巴黎—萊茵—羅訥高速公路公司）在解釋公路收費時直白 地說，法國的公路收費體系是公正的，因為它只面對路網使用者而不是全體法國納稅人。2009年，日本新上臺執政的民主黨曾試圖推行高速公路免費，結果在全 國民意調查中遭到68.1%的民眾反對，僅得到26.1%的支持。反對的理由很簡單，就是“不公平”，終否決了這項政策。

　　德國、美國等以收稅為主的國家面臨公路改擴建和養護的資金缺口不斷增大，越來越多的國家采用收費公路政策。

　　實踐證明，僅憑稅收來維持一個國家的公路基礎設施是很困難的。

　　德國高速公路總里程僅次于中國、美國和加拿大等國土大國，它擁有發達的高速公路網，對整個歐洲的交通運輸具有十分重要的影響。雖然德國對卡車 收費，但總體上是以收稅為主支撐公路發展的，德國高速公路質量優良，造價十分高昂，維修費用也很高。由于公路建設養護資金入不敷出，德國政府迫不得已從 2003年開始對12噸以上的卡車收費，且排氣量大、污染環境大的卡車需要多交費，2012年又把征收范圍從高速公路擴大到了四車道的普通聯邦公路，但從 實際情況來看，對卡車收取的高速公路使用費還遠遠無法彌補道路養護費用的支出，致使德國仍然有許多破舊且坑洼不平的高速公路路段。德國聯邦交通部和財政部 一致認為，只有通過額外收費的方式才能彌補交通基礎設施方面的資金缺口，收繳的費用長期來看將保證基礎設施維護。2015年5月，德國聯邦參議院批準 了高速公路收費法案，自2016年起將對轎車收取通行費，這意味著德國高速公路將迎來全面收費時代，德國電視一臺報道稱：“德國高速公路不收費的神話破滅 了！”

　　依靠聯邦公路信托基金，美國上個世紀率先建成了先進的州際高速公路網絡。然而，受制于消費稅未隨著通貨膨脹率調整且不專項用于公路項目等各 種因素，目前為全美交通基礎設施買單的公路信托基金已經入不敷出，接近枯竭。實際上，美國的基礎設施早已逐年下降，只及歐洲水平的一半，美國交通基礎 設施建設和養護維修資金短缺現象日益嚴重。2013年，據美國土木工程師學會（ASCE）估算，到2020年，美國總共需要花3.6萬億美元維護基礎設 施，其中，需要1.72萬億美元維護地面交通基礎設施，但美國只拿得出8770億美元。資金短缺造成路面狀況變差。2013年tripnet.org網站 對加州超過50萬人口城市的路面進行了調查，結果發現：洛杉磯—長灘—圣安納—帶的公路有64%的路面嚴重失修；而舊金山—奧克蘭、圣荷西以及圣地亞哥一 帶的公路分別有60%、56%和55%的路面嚴重失修。ASCE負責每四年對全美的公路、港口、橋梁和其他基礎設施進行評估，成績從A-F分為6個主要檔 次。在其剛剛出版的2013年評估報告中，他們對于美國基礎設施給出了“D+”。自1998年以來，美國基礎設施平均成績始終處于D級附近，造成成績較低 的原因主要是資金不足，維護延遲。數據顯示，全美32％的主要公路需要大規模養護，607380座橋梁的平均年齡已經達到了42年，有7萬座“結構缺陷” 的橋梁仍在使用，相當于每9座橋梁中有1座危橋，去年廣泛報道的“美國危橋遍野，公共財政無力支付更新維修費用”就是真實寫照。美國的基礎設施陳舊已經是 公認的事實。據經濟論壇 《2012—2013年競爭力報告》顯示，美國基礎建設質量排名第25位。由于道路修建的成本越來越高，加上地方各級政府普遍缺錢，負責道路管理 維護的各州開始對一些原本免費的路段進行收費，專款專用于所收費路段的擴建及維修。到2010年，美國公共道路總里程約655萬公里，收費公路約1.2萬 公里。近日，美國的俄勒岡州也正式啟用了稱作OReGO的按里程收費的到來收費系統。

　　從范圍來看，越來越多的國家也開始選擇收費公路政策。

　　據不完全統計，上共有70多個國家采取收費公路的形式建設和發展高速公路，收費公路總里程約30.4萬公里。尤其是近20年來，實施收費公 路政策的國家數量在不斷增加，收費公路規模也在不斷擴大。大多數發達國家保持了相對平穩的增幅和增速，而發展中國家則表現出收費公路數量增多、增速快等特 點。在東亞、拉美和非洲的一些國家，收費公路政策成為支撐高等級公路建設的主要政策，盡管收費公路建設引入時間不長，但收費公路里程增長較快。

　　我國收費公路政策自1984年年底出臺實施以來，打破了過去公路建設財政資金不足的束縛，極大地促進了我國公路建設快速發展。其中，高速公 路里程從零增長到10.67萬公里，總里程躍居。實踐證明，收費公路政策實施以來的30年，是我國公路交通事業發展史上速度快、規模大、對經 濟社會發展支撐作用為突出的時期。我國公路交通的發展成就，得到了國際交通運輸界的廣泛贊譽和好評。銀行曾在其發展報告中評價：“還沒有任何其他國 家，能夠在如此短的時間內，大規模提高其公路資產基數。”

　　高速公路建設對促進我國經濟社會發展發揮了重大推動作用，彰顯了我國特色社會制度的優越性，樹立了新時期、新階段的道路自信、理論自信、制度自信，有著現實價值和歷史價值。

　　不可否認，收費公路政策對我國公路交通事業乃至經濟社會發展作出積極貢獻的同時，也暴露出一些突出的問題，受到社會公眾的質疑，主要表現為收費 公路規模偏大，收費信息不透明，支出不規范、不合理，個別經營性收費公路收益較高，引起社會公眾的誤解和不滿，急需進一步規范和完善。

　　國外收費公路政策的特點

　　一是收費目的多樣。

　　依據不同國情，各國公路收費的目的也不盡相同：一是與我國貸款修路、收費還貸的目的相同，通過收費償還貸款，一旦某條路所收的通行費還清貸款， 則這條路就停止收費。二是發揮收費的杠桿作用，調節交通流量。例如：美國為減少舊金山市的交通壓力，在奧克蘭前往舊金山的一側橋頭設立大型收費站，轎車一 律繳費2美元，而出舊金山市是無需繳費的。倫敦、首爾等城市的擁堵收費也具有此種目的。三是通過收費籌集維護與管理資金，以便維持日常管理和公路養護。例 如日本的一些高速公路采取此種收費原則。四是通過收費補貼其他公路發展，作為路網其他公路建設的專項資金來源。收費期限與其國家公路網的發展目標相聯系， 直到國家公路網建設完成。

　　二是收費期限普遍較長。

　　由于項目建設的成本收回、收益能力等不同，各國的高速公路收費期限相差很大。國外收費公路的收費期限一般較長，有的甚至長達100年。法國、西 班牙等歐洲國家的收費年限在30年至60年之間，日本為45年，菲律賓為50年。美國沒有明確規定公路收費年限，由政府和者在特許經營協議里自行商 定。具體到項目，加拿大多倫多H407高速公路，收費期限99年；而美國芝加哥高架公路1959年建成收費，期間又進行了收費權轉讓（轉讓收費權99 年），實際收費期145年。澳大利亞悉尼海港大橋已收費79年，目前仍在收費，部分收入用于其他高速公路基礎設施的建設和改善；墨爾本西門大橋特許經營期 限40年；墨爾本EastLink高速公路特許經營期限39年。

　　三是收費標準較為靈活。

　　各國公路收費標準不盡相同，有些國家標準較低，如意大利、馬來西亞，小客車收費標準折合成為每公里0.3元。而有些國家標準則相對較高， 如法國小客車收費標準折合成為每公里0.6元至1.1元。日本則更高，其收費標準呈緩慢增加趨勢，1975年小客車為100日元固定費加每公里13 日元，而現在是150日元固定費加每公里24.6日元，幾乎上漲了一倍。

　　國外普遍采用彈性收費制，不同時段按照不同費率收費，用于調節交通流量。例如：非高峰時段給予7折到8折的優惠，高峰時段則不給予優惠，按照全 部費率征收。此外，針對特定目的也有不同的嘗試和優惠措施，如2009年日本政府為提高物流效率、振興旅游等，對搭載ETC的普通乘用車輛試行了全天5折 的優惠，且高通行費用封頂為1000日元（于2010年結束）。此外，歐洲一些國家的車輛通行費不僅基于車輛的大小和噸位還考慮車輛的排放水平等因素確 定不同的費率標準。

　　四是采用規范的特許經營制度。

　　在收費公路運作中，國外普遍采取特許經營制度。特許經營制度有利于明確政府和公路經營企業在公路收費經營管理中各自的權利、責任和義務，協調企 業追求經濟效益和政府追求社會效益之間的關系，是一種普遍使用的高速公路市場化模式。政府和企業簽訂的特許經營協議有以下特征：一是確定合理回報，吸引投 資者。如果年合理回報未達到約定標準，由政府補貼；超出約定標準，則超出部分由政府和企業分成，或全部由政府享有。二是允許對條款進行動態調整，一般以五 年為一個周期重新核定條款。如果實際車流量未達到預計標準，或出現改擴建等情況，則適當延長特許經營年限。近年來，在確定收費年限方面，部分國家開始采用 “累計收入法”確定收費年限：在特許經營協議里不明確規定收費年限，只明確累計通行費收入目標，達到該收入目標后即停止收費。

　　高速公路是具有明顯規模經濟效益的產業，只有高速公路企業管理的公路資產達到一定規模，才可以實現不同效益公路的交叉補貼，才能用效益較好的項 目彌補較差的項目，降低企業經營風險。因此，一些實施高速公路特許經營的國家，多將特許經營權授予大型高速公路公司，以取得規模經濟效益。日本和歐洲的高 速公路特許經營公司經營規模十分龐大，所管理的高速公路可達數千公里，并形成網絡。

　　五是注重收支信息公開。

　　在收費公路信息公開方面，日本的做法值得借鑒。2005年，日本道路公團改革后，重新組建了6家高速公路管理公司和一家法定的債務償還機構 （JEHDRA），高速公路公司收取的通行費收入，在扣除必要的養護運營支出后，全部交由債務償還機構，用于統一償還貸款。日本國土交通省聯合 JEHDRA對每年的通行費收入、公路建設成本、養護運營支出、還貸支出等進行了詳細預測，推算出2050年可以償還貸款，由此將收費年限定為45年。同 時，將整個詳細的測算過程向社會公布。每年的通行費收入、養護運營支出、還貸支出等也都向社會公布。由于信息公開完整、及時，盡管日本的高速公路全部收 費，但收費公路政策仍然得到了社會公眾的理解和支持。

　　啟示與思考

　　雖然我國目前已經是第二大經濟體，財政收入規模不斷增長，但民生等公共財政支出的需求也很大，根據剛剛發布的財政決算，2014年全國一般 公共預算收入決算數為140370.03億元，而一般公共預算支出151785.56億元，財政赤字11415.53億元，公共財政入不敷出，無力承擔公 路發展資金需求。

　　公路建設資金方面，根據《2014年交通運輸行業發展統計公報》，2014年全國公路建設15460.94億元，是去年財政收入的11%， 而2014年車購稅收入為2885.11億元，僅能滿足公路建設的18.7%。如保持目前每年1.5萬億元的規模，在不提高其他稅稅率新增其他稅 收投入，公路建設完全由車購稅承擔的情況下，車購稅的稅率至少要由現在的10%提高到50%。

　　公路養護資金方面，2014年替代原公路養路費等六費的燃油稅規模為2271億元，而所有公路養護資金需求約4000億元，即便燃油稅全部用于 公路養護也無法滿足需求，扣除原其他五費的支出，燃油稅僅能滿足養護需求47%，若燃油稅完全承擔養護費用，燃油稅稅率需要提高到目前的2.1倍。無論是 通過提高車購稅稅率還是提高燃油稅稅率的方式籌集公路建設和養護資金，這不但對于經常在市區內開車、很少使用公路的人來講不夠公平，大幅度提高車購稅稅率 反倒會影響汽車及相關產業的健康發展，進而影響宏觀經濟運行。

　　交通基礎設施是國家經濟社會發展的基礎和保障，也是一個國家競爭力的表現，在支撐國家戰略、穩定經濟增長中發揮著重要作用。從范圍來看，通 過收費政策發展高速公路成為多數國家的選擇，尤其是近年來隨著資金壓力的增大和收費技術的快速發展，收費公路政策得到了許多國家的推崇。收費公路政策基于 “用路者付費”原則，體現了“誰受益、誰負擔”的公平性原則。根據我國經濟社會和公路交通發展需求，未來一段時間，我國公路基礎設施建設仍處于集中建設、 加快成網的關鍵階段，公路建設任務依然繁重，建養資金需求規模依然龐大，在國家專項稅收和一般公共財政無力承擔所有公路建設、養護、管理和償債的資金需求 情況下，遵循用路者付費原則，繼續堅持和依靠收費公路政策，仍然是確保公路交通持續健康發展的重要保障，既是客觀需要，也是現實之舉。

　　然而，在新的發展時期，收費公路發展也出現并面臨著一系列問題，不能有效順應百姓的新期待，不能及時滿足百姓的新訴求，需要進一步調整完善收費 公路政策。針對存在的突出問題，著眼于收費公路的長遠發展，并借鑒其他國家收費公路發展的經驗，未來我國收費公路的發展方向主要包括：

　　一是盡快修訂完成《收費公路管理條例》，做好收費公路發展頂層設計，適應財稅體制改革等新變化的需要，為收費公路發展提供法規保障。

　　二是強化對收費公路的監管，依法建立公開透明的監管機制。實施高速公路特許經營，確定合理回報，建立收費公路信息公開制度，接受社會輿論監督。

　　三是調整收費公路結構，有效降低收費公路總規模，建立以高速公路為主的收費公路體系，逐步取消二級公路收費，嚴格控制并逐步減少一級公路收費。

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